民生四大長效機制之五 解決房屋問題仍需向海要地

迷你倉最平　　新一屆特區政府成立以來，房屋問題就成為居民最關心的民生問題之一，幾乎每個有關的民意調查，房屋都排在居民關心的問題之前列，甚至長期是第一位。不過，在特首提出將房屋列為構建民生長效機制的主要內容後，或者因為萬九公屋陸續發售，居民的不滿有所舒緩。但長遠來說，本澳的房屋政策確實有需要繼續完善，除了當局已經出臺的公共房屋政策總體規劃，筆者認為，本澳的房屋問題的核心在於土地問題，而解決土地缺乏的手段，除了完成新城填海區工程，未來仍需考慮向海要地。　　本澳公屋制度逐步建立　　澳門的公共房屋起源於為救濟及慈善。1928年8月，澳門臺山區一破舊的貧民屋�發生大火，屋�被燒毀，翌年政府在原址重建了一系列的矮小平房，成為澳門第一個公共房屋屋�，直至1949年已建成23座共711個單位。其後，政府不斷增建單位。　　在1980年政府推出《經濟房屋法律》，法例使低下和中低產階級的人士有機會購買價格受管制並低於自由市場價格的房屋，這些房屋的質量具有一定質素，社區設施亦齊備，包括有學校、托兒所、活動中心及商舖等。其後，於1984年澳門政府更推出《房屋發展合同》法例，緩解本地區房屋缺乏之情況，特別是舒緩收入較低階層對房屋之需求，輔助本地區之建築業發展，從而刺激增加房屋供應量，以符合本地區實際房屋需要和適應市民的購買能力。　　而真正的社會房屋政策，則是在以後才制定的。1988年，當時的政府通過法令建立了社會房屋制度。在社會房屋和經濟房屋的計畫有了初步成果後，公共房屋制度才算正式建立。1990年，政府成立統籌管理公共房屋的澳門房屋司，而且經過多次修訂有關法例，如政府分別於1993年及1995年對房屋政策作出調整與修正，對出售經濟房屋的制度進一步作出明確規範，透過公開競投的方式分配經濟房屋。澳門的公共房屋政策才漸漸完整。澳門回歸後，特區政府基本上延續澳葡時期的的公共房屋政策。不同的是，回歸後的頭幾年，經濟比較低迷，由於回歸前房地產的泡沫已爆破，當時市場上確實累積了一定數量的私人樓宇賣不掉，私人房屋市場和經濟房屋市場的價格相差無幾，所以市民對於經濟房屋和社會房屋的需求不大，房屋問題因而不大。因此特區政府忽略了公共房屋的需求，幾乎停止發展公共房屋，少數繼續興建的，是根據回歸之前澳葡政府已經批下的公共房屋興建合同。後來在中央政府的大力支持下，內地推出「自由行」政策，澳門經濟在「非典」後很快就復蘇，加上博彩業開放，大量外資湧人澳門，引起樓價不斷叔升，超過了市民的負擔能力，連中產人士都買不起，社會出現不穩定。　　因應社會的發展與變化，特區政府於2007年�動經濟房屋相關法例的修訂工作。在新形勢之下，政府似乎傾向建立「公屋的歸公屋、市場的歸市場」的房屋體系雙軌制。第10/2011號法律《經濟房屋法》於2011年獲立法會全體大會細則性通過，並於2011年10月1日生效。該法律之目的是協助具特定收入水準及財產的本澳居民解決住房問題，與促進符合本澳居民的實際需要及購買力的房屋供應；而主要內容是設立收入及資產限額；延長不可轉讓期，並規定不可轉讓期間經過一定年限之後，可將經濟房屋轉讓予符合申請條件者，在不可轉讓期屆滿後轉讓單位須補價；同時，保留原有的經濟房屋輪候人名單等。經濟房屋僅由政府直接出資興建，以表示政府在提供公共房屋的決心和承擔。　　呼喚長效保障機制　　社會意見認為，新一屆特區政府堅持「居有其所，安居樂業」方針，但高樓價、公屋供不應求長期困擾居民。「萬九公屋」慘變「慢久公屋」，拖累「萬九後」，去年重啟的經屋和社屋申請亦群情洶湧，在擔心冇屋住的預期下，資源錯配問題一籮籮。　　2013年施政報告提出構建住屋保障的長效機制。過去一年當局在萬九公屋基礎上，宣佈後萬九公屋的六千三百多個公屋單位的規劃，並強調會撥出土地興建公屋，以及在新城規劃中預留公屋和公共設施用地等。另外，又調整經屋申請收入上限，使經屋申請條件可覆蓋全澳八成居民，科學評估公屋所需資源。　　在建立長效機制上，社會普遍認同學習新加坡的房屋制度，不少學者亦提出了如何學習新加坡的經驗。　　新加坡住房制度最大的特點是政府的強力介入，本澳的公共房屋也是由政府主導，近幾年來更是全部由政府來負責。新加坡的住房政策目標是「居者有其屋」，模式是政府以強大的財力建設組屋，使得超過80%的人口居住在公共組屋裡，同時又以高效的機制進行管理。本澳的房屋政策目標與新加坡亦是大同小異，但在政策的強度上卻遠遠不如，經常在政府介入與自由市場之間搖擺，說的好聽一些是「尋找平衡點」，實質卻是進退失據。　　新加坡的成功在於管理層堅守居者有其屋的理念，把它作為基本國策貫徹始終。新加坡前總理李光耀認為，如果人人擁有自己的住房，他們就會覺得自己是這個國家的主人，捍衛國家是自己的一份責任。他認為，人們購買住房和租賃組屋的態度形成強烈的對比，屋主為能購買住房而感到自豪，而政府津貼的廉價租賃組屋則被嚴重濫用，維修也差。擁有的感覺至為重要，澳門特區政府相關官員似乎未能理解居民的這種思維，「以民為本」的施政理念或空有口號而已。　　近年來由於收入增加，新加坡人希望他們的房子更新換代，面積更大，設計更好。組屋建造的重點也從一房式和二房式轉向了四房式和五房式，從以滿足普通居住要求的保障性住房需求為主向滿足多層次住房需求轉變。這方面也是本澳公共房屋政策應該認真研究及學習的地方，公共房屋面積過於狹小，居住環境不佳已成為居民不滿的原因之一。　　從世界各國的實踐看，住房具有消費與投資雙重屬性，住房市場既要滿足低收入家庭的剛性消費需求和中等收入的改善性住房需求，又要滿足投資性需求，應該有分眾化、多層次的房地產市場。筆者認為，參考新加坡的經驗，結合本澳的實際情況，本澳房屋長效機制要把握幾個方面。　　第一，堅持行政干預為主、市場調節為輔的原則，牢牢掌握了房地產市場的主動權，其核心就是保障居民的居住權，以實施公共房屋政策為重點建立多層次的住房供應體系。　　首先，政府確保土地供應。許多國家經常因為土地價格因素造成住宅價格居高不下，普通老百姓無錢「問津」。新加坡獨特的房地產運作機制成功地解決了這一難題。新加坡政府在這方面執行的完全是計劃經濟模式，嚴格控制土地供應。１９６６年新加坡政府頒佈《土地徵用法令》，規定政府有權徵用私人土地用於國家建設，規定建造公共組屋，可在任何地方徵用土地。根據該項法令，建屋發展局能夠以遠低於市場價格的價格獲得土地，保證了大規模公共住屋建設所需的土地。　　其次，政府提供大量的資金補助。新加坡建屋發展局的資金來源有三項：一是政府建房貸款。二是購房資金貸款。居民購房可分期付款，居民從建屋發展局購房後，由該局提供分期貸款，並墊付周轉資金。三是政府津貼。由於建屋局為非盈利機構，其出租組屋的租金和出售組屋的價格由政府確定，遠遠低於市場價格，無利可圖，造成建屋發展局收支虧損，政府每年都從財政預算中給建屋發展局安排一筆津貼。　　目前，本澳迷你倉共房屋建設的資金來源基本全部來自政府財政，未來的長效機制應參考新加坡，建立政府津貼、居民公積金、出售經濟房屋得到的房屋基金貸款等形式的公屋發展資金來源機制。　　第二，以嚴密的制度安排保證有限住宅資源優先滿足基本民生需求，如退出機制對於保障分配公平至關重要。本澳的新經屋法對此方面有了一定的完善，但社會亦擔心其執行效果。　　第三，以分階段梯度目標設計來細分房地產市場有效需求。住房政策的目標在於滿足合理的住房需求。住房需求大體可分為三個層次：居住需求、居住品質需求和產權需求。滿足住房需求既可以通過政府來提供，也可以由市場來提供。對於個體居民而言，住房需求層次建立在自身經濟條件之上。對於城市居民整體而言，住房需求滿足的層次則依賴於城市經濟實力和可利用土地面積等因素。　　新加坡的房地產政策目標是不斷演進的，大致經歷了「滿足居民居住需求——不斷改善居民居住品質——鼓勵居民擁有住房產權」三個階段，體現了以人為本的設計理念。新加坡早期的房地產政策立足于滿足公民居住需求，因而建立起以政府組屋為主、私屋為輔的住房體系。在基本居住條件得到滿足後，通過發展新市鎮，不斷提升居住環境和品質。目前其房地產政策目標轉向保證公民擁有自己的住房、促進房地產市場發展，讓公民擁有自己產權住房，在滿足居住需求之外，還能為居民提供資產收益。　　本澳在及時應變，滿足不同階段居民的住屋需求方面尤其不足，有關部門往往存在思維定勢，並「依法」為由死板執行過時政策。有團體擔心「社屋為主，經屋為輔」的公屋發展策略，會道致經屋興建及供應數量減少，縮小中下階層居民向上流動空間。建議特區政府適時調整房屋政策，結合公屋發展策略與澳門整體房屋政策作通盤研究，以便制訂更為完善和有效促進本澳樓價回復健康水準的政策措施。有意見也認為，澳大及理工先後公佈「澳人澳地」研究，僅將「澳人澳地」視為公共房屋政策的補充，按目前的定位，根本無助紓緩公�對住屋的迫切訴求。　　土地奇缺是長效機制致命傷　　行政長官崔世安早前表示，因應房地產市場變化，政府近期已研究應對措施。而長遠政策主要集中增加土地供應、增加公共房屋供應、加快建築專案審批流程三方面。他重申，未來五幅填海造地將預留土地作建設公共房屋和社會設施之用。土地工務運輸司司長劉仕堯亦曾說過，「萬九公屋」最大的難題是尋找土地資源。所以，社會公認土地奇缺是房屋政策長效機制的致命傷。　　對於一個城市來說，很難要求各種自然資源都很豐富。最重要的是土地資源和淡水資源。前者為城市建設提供合適用地，是城市的立地基礎；後者為維持居民生活並供應各種產業用水，是城市的生命源泉。但是，澳門地區最缺乏的就是這兩種最基本的自然資源，而且成了限制其發展的重要因素。澳門的土地面積本來就小得可憐，而且丘陵、臺地分佈甚廣，平地所占比例不多。在城市用地緊張的情況下，海拔二、三十米的丘陵和臺地也全都開闢了街道，修建了房屋，甚至丘陵的山麓也建了民居。�仔和路環的平地更少，而且交通不便，一直到上世紀的60年代，兩地發展仍然緩慢。隨著人口的增加和經濟的發展，澳門城市用地資源不足更形突出。貧乏的土地資源為澳門帶來不少問題，這些問題更阻礙著澳門的發展。　　澳門想要解決澳門土地資源不足不出三個途徑:一是填海造地；二是舊區的改造、重建；三是向鄰近地區商借土地或共同開發。　　首先分析舊區的改造重建。改造重建主要以高空化發展為主，即把原本矮小的住宅區改建為樓層較多的高樓，且為舊區建設所需的公共設施；其次是充分利用底下空間，為解決交通堵塞、停車場不足等問題，澳門政府近年來致力於建設地下停車場，工程完工後將能解決不少交通方面的問題。雖然樓宇高空化發展有效解決土地不足，但是，隨著高樓的不斷增多，城市將面臨不少問題。過多的高樓對氣候環境有著決定性的影響，「城市熱島」效應。致城市升溫，伴隨而來的是用電、用水、用煤、交通運輸的緊張。另外,澳門申報「世界遺產」成功這一大事，無疑對澳門日後的經濟發展起著促進的作用，但對舊區的改造重建卻起著限制的作用。過去舊區的重建本應只須符合經濟發展、生態環境和社會民生之需對土地資源的需求即可，但現時必須考慮到改造重建後會否對歷史文化城區產生影響問題；對於一些未被列入「歷史城區」建築物今後的拆建問題；「歷史城區」的土地資源充分利用等問題。這些問題都使得舊區改造重建方案有所顧慮。再說，舊區的重建不時要受原先樓房高度和處地位置等的限制。加上舊區重整法律遲遲未見推出，因此舊區的改造、重建也不是一個能長遠解決澳門土地缺乏問題的有效方案。　　其次，再看向鄰近地區商購買、租賃或共同開發土地。澳門各界人士均先後指出向鄰近地區購買、租賃或共同發展等方式來拓展澳門的土地資源，如珠澳共同開發橫琴島的方案能有效解決澳門土地資源短缺問題，關乎澳門的可持續發展。但橫琴目前的發展模式，能否解決本澳的土地問題特別是居民的住房問題，基本已被否定。　　最後，本澳未來仍需考慮向海要地，繼續填海造地。澳門是一個臨海的城市，且澳門沿岸有許多淤積的淺灘，有的在落潮時能露出水面，所以填海造地一直是解決土地資源短缺的首要辦法。　　近百年來澳門總面積因沿岸填海而不繼擴大。澳門靠填海增加的土地，比填海之前的半島面積還要大。由新填海所造成的市鎮，樓宇高度方面不需考慮原有建築物高度的問題，加上新設計的道路較闊，因此樓宇高度可遠六十米或以上。這樣的住宅區將有效解決過高密度的居住環境，從而有效解決人們的住房、教育、衛生、市政、社會設施等問題。新城填海工程所得土地，估計可以滿足本澳未來30年左右的需求，但30年之後呢？筆者認為，除了完成新城填海區工程，未來仍需考慮向海要地。主要區域有3個，一是繼續在澳�之間填海，但估計在完成B、C區填海之後可填之海已不多；二是機場跑道與路�城之間，但此處應該預留予機場未來發展需要；三是，在不影響路環現有生態之下，在竹灣以海島形式向南填海，此處填海面積可較大，配合珠海發展海島經濟，未來可租借或者購買現時珠海的黃矛島、東澳島，甚至發展連接到珠海的萬山島等。　　然而，填海要受時間限制，成本亦不菲，再加上現時世界各地均致力於保護生態環境，填海造地對區域生態環境造成不利影響，且最終受影響最多的將會是人類自身。因此，有學者指出，本澳未來要發展，走「可持續發展」之路，在土地利用上還要講究科學。首先，對於土地資源的耗用速度必須合理，既要著眼於滿足當代人的需要，讓現代人生活得越來越好，也要為後人的生存和發展留有足夠的餘地。其次，還必須充分考慮土地資源在產業部門間的分配，既要滿足社會對各種產品的市場需求，又要適當考慮土地資源產出率較高的產業或部門，使土地資源配置更得當。在土地資源配置得當和土地資源利用空間佈局合理的基礎上，用最適宜的技術、最佳的利用目標群組合及最有效的管理手段，實現土地資源利用的經濟、社會和生態等綜合效益的最優化。第三，就是要切實做好土地資源的保護工作，「開源」與「節流」並舉。新蒲崗迷你倉